С поправкой на вирус
Изменения в Конституции как политический процесс
События последних месяцев заставляют снова вспомнить китайскую мудрость о том, что «не дай бог жить в эпоху перемен». Тем более, что из Китая к нам приходит не только мудрость. И если одни перемены входят в жизнь общества вне зависимости от воли людей, другие — и связанные с ними проблемы — люди инициируют сами. А потом не знают, что с ними делать.
Кажется, именно так обстоит дело с изменениями в Конституцию нашей страны, старт которым дал президент в своем ежегодном послании в январе этого года.
Хотя формально внесенный 20 января законопроект называется законом о поправке к Конституции, его положения с самого начала предусматривали изменения не одной, а сразу 22-х статей Основного закона. Содержание исходной версии этого проекта было очень разноплановым в расчете на поддержку представителей разных политических лагерей.
С одной стороны, явно просматривалась линия на «наведение порядка», то есть укрепление государственной централизации и власти главы государства. В эту логику укладывались предложения о возможности смены премьера и членов правительства без отставки кабинета в целом, назначение региональных прокуроров после консультаций с Советом Федерации, а не с регионами, а также включение органов местного самоуправления в единую с государственными органами систему публичной власти.
С другой стороны, провозглашение права России не выполнять те требования международных договоров и решения международных органов, которые расходятся с трактовкой Конституции, можно считать выполнением запроса патриотически настроенной части электората. А требования запретить президенту, премьеру, членам правительства, депутатам, губернаторам и судьям двойное гражданство и вид на жительство в иностранных государствах выглядели еще и как ответ на многочисленные журналистские расследования по поводу зарубежных связей федеральных чиновников.
Сторонников социалистического выбора должно было привлечь закрепление в Конституции социальных гарантий: МРОТ не ниже прожиточного минимума трудоспособного населения и индексации социальных пособий.
Наконец, предоставление Госдуме права утверждать не только премьера, но и его заместителей с федеральными министрами впридачу, вполне могло сойти за первый шаг на пути к повышению политической роли парламента, а возможно — чем черт не шутит? — и к парламентской республике.
Необычным был и формат доработки законопроекта: вместо профильного комитета Госдумы над ним работала специально созданная рабочая группа из популярных людей, некоторые из которых впервые прочитали Конституцию. А результат их работы после всех обычных процедур еще и выносится на общенародное голосование, чтобы продемонстрировать единство власти и народа.
Но что-то пошло не так.
В федеральной элите начались разброд и шатания. Одни сразу обратили внимание на внесение Госсовета в Конституцию. Других впечатлило исчезновение слова «подряд» из статьи о сроках президентских полномочий. Третьи взялись «разбирать на части» новое правительство: чьи в нем есть и кого там больше? В итоге многие восприняли поправки в Конституцию как политическое завещание В.В. Путина. И в ожидании его ухода начались лихорадочные поиски потенциального преемника: Медведев? Мишустин? Собянин? И когда — через четыре года или раньше?
Вместо решения текущих задач часть федерального чиновничества занялась вычислением вероятных дальнейших траекторий — и президента после завершения его полномочий, и своих собственных. Возглавит ли он Госсовет? Или станет премьером, как в 2008 году? Первоначальные поправки давали повод считать возможной любую их этих альтернатив.
Для большинства граждан, как бы они ни относились к предложенным изменениям в Конституцию, ситуация выглядела еще более странно. В уход главы государства со своего поста мало кто поверил. И Конституция, и поправки в нее казались чем-то далеким от простых людей. Тем более, что до сих пор все поправки вносились безо всяких общенародных голосований. Зачем участвовать в нем на этот раз?
Разброд в верхах и сдержанная реакция низов создали новую политическую обстановку. Поэтому в промежутке между первым и вторым чтениями к законопроекту была предложена масса новых поправок. Хотя значительная их часть так и не была принята, но и с оставшимися дополнениями документ разросся почти в три раза.
Часть изменений носит чисто технический характер, вроде возможности размещения федеральных органов власти не в столице и переименования членов Совета Федерации в сенаторов. Немного расширился социальный блок: теперь правительство обязано проводить социально-ориентированную государственную политику, поддерживать научно-технологическое развитие, волонтерство и институты гражданского общества, создавать доступную среду для инвалидов, улучшать качество их жизни и так далее.
Особенно много внимания привлекли к себе поправки, направленные на внесение в Конституцию традиционных ценностей. Здесь и память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, и память защитников Отечества, и русский язык, как язык неназванного государствообразующего народа, и брак как союз мужчины и женщины... И конечно дети как «важнейшее достояние Российской Федерации», лишь в последний момент вместо этого признанные приоритетом государственной политики России.
Очевидно, что эти положения отражают ценности определенной части общества. Но они же вызывают больше всего разногласий. А помещенные в главу о федерализме, они выглядят там искусственно и вызывают вопросы о соответствии с положениями глав 1 и 2 Конституции.
Однако это не смутило Конституционный суд: в своем обширном заключении он указал, что «предлагаемые нормы носят неполитический, надпартийный и внеконфессиональный характер и не могут расцениваться, толковаться и применяться как устанавливающие государственную или обязательную идеологию, изменяющие принципы плюралистической демократии и светского характера Российского государства, вводящие какие-либо недопустимые с точки зрения глав 1 и 2 Конституции РФ ограничения прав и свобод человека и гражданина и вмешательство в них».
Зато гораздо меньше внимания обращают на другие поправки, которые тоже были включены в текст документа перед вторым чтением и успешно прошли третье. Например, возможность создавать федеральные территории с особым порядком организации публичной власти. Непонятно, где они могут быть образованы? Ожидается присоединение к стране новых территорий, или допустимо выделить федеральную территорию из существующего субъекта федерации?
Еще один политически важный момент – появление нового основания для роспуска Государственной думы. До сих пор глава государства был обязан распустить думу в случае троекратного отклонения кандидатуры премьера и мог сделать это на свой выбор при двукратном выражении думой недоверия правительству в течение трех месяцев. Теперь же появляется третий повод — незаполнение трети вакансий в правительстве после троекратного отклонения думой предложенных президентом кандидатур.
Наконец, в принятой думой редакции закон о поправке предусматривает право президента самому назначать и освобождать от должности генерального прокурора, а не вносить предложения в Совет Федерации, как это было ранее. Обязанность консультироваться с Совфедом, которая дополняет это полномочие, мало к чему обязывает главу государства.
Таким образом, поправки, внесенные между чтениями закона, еще заметнее усиливают позиции президента в системе органов государственной власти. А значит, ценность этого поста выросла еще больше.
Не менее интересны поправки, которые были отклонены профильным комитетом, а затем и Госдумой. Отвергнута идея депутата от Камчатки дать федеральным органам власти полномочие устанавливать ограничения для чиновников не только из-за гражданства и наличия счетов в иностранных банках, но и в связи с правом собственности на зарубежную недвижимость.
Отклонена попытка КПРФ вписать в Конституцию понятие национализации имущества. Не были поддержаны предложения депутатов от «Справедливой России» вернуть прежний пенсионный возраст (хотя бы для страховой части пенсии) и финансировать образование и здравоохранение не ниже 7% ВВП.
Не прошла даже невинная поправка единоросса Федорова о том, что «органы государственной власти осуществляют свою деятельность исключительно в интересах народа РФ». На этом фоне также отвергнутую поправку о том, что все предусмотренные новым законом изменения полномочий президента и думы вступают в действие только после их переизбрания, можно было и не заметить. Хотя ее отклонение явно имело знаковый характер.
Второе чтение закона о поправке 10 марта стало кульминацией всего процесса. Есть основания предполагать, что к этой стадии думское руководство, несколько дезориентированное противоречивыми сигналами из президентской администрации, решилось на несколько самостоятельных шагов. Именно так возникла озвученная Жириновским инициатива о проведении досрочных думских выборов, которая была внесена на рассмотрение с голоса прямо на заседании. Этот вариант развития событий позволил бы всем парламентским партиям, не дожидаясь раскрутки новых партийных проектов и ожидаемого снижения своего рейтинга в следующем году, обеспечить переизбрание большей части своих фракций.
Другая инициатива из этого же ряда — предложение об отмене ограничения на количество сроков пребывания на президентском посту. Хотя по смыслу она больше соответствовала настроениям среди чиновников, но по форме явно входила в противоречие с первоначальным проектом.
Зато в эти планы полностью вписалась главная инициатива того дня — «поправка Терешковой»: первая женщина-космонавт предложила «обнулить» сроки пребывания Владимира Путина на президентском посту, чтобы предоставить ему возможность участвовать в выборах еще дважды. В отличие от двух других инициатив, эту идею поддержал и глава государства, сразу приехавший ради этого на заседание думы.
Тем самым, федеральным элитам, начавшим метаться в поисках новых политических ориентиров, был дан ясный и четкий сигнал: скорой смены власти не ждите, все остается как прежде.
Сигнал поняли все. Поэтому уже на следующий день закон о поправке был не только принят в третьем чтении думой, но и одобрен Советом Федерации. Столь же стремительно, за один день, справились с одобрением закона все (!) региональные законодательные собрания. Даже Конституционный суд уложился в два дня.
Теперь страну ждет даже не референдум, а всенародное голосование — новая форма волеизъявления, специально изобретенная для этого случая и не прописанная в Конституции. Гражданам предстоит выбрать, одобряют они все эти поправки разом или нет. Возможности одобрить одни поправки и не одобрить другие по условиям голосования не предусмотрены. Поскольку автором большинства поправок официально выступает глава государства, а ключевой поправкой — «обнуление» сроков его полномочий, голосование фактически превращается в плебисцит о доверии ему.
Однако когда оно состоится? В условиях разрастания масштабов эпидемии коронавирусной инфекции проведение такого голосования ставит под угрозу жизнь и здоровье огромного количества людей. Поэтому в течение всего двух недель президенту пришлось сначала назначить дату голосования, а затем перенести ее на неопределенный срок.
Страна впервые оказалась в ситуации, когда уже принятый и подписанный федеральный конституционный закон «завис» из-за нестандартной процедуры, им же самим и предусмотренной.
Впрочем, сегодня это мало кого беспокоит. Эпидемия важнее, вопрос о власти на ближайшие годы решен, а голосование когда-нибудь да проведут. И тогда перед всеми нами снова встанет вопрос: участвовать или нет? В конце концов, молодежь уговорят проголосовать по интернету, пенсионерам организуют урну на дом, а без голосов остальных избирателей система вполне может и обойтись: порога явки не установлено.
Позволю себе только два соображения. Не так уж часть наших граждан спрашивают о том, что должно быть записано в Конституции. Так что голосование— это редкая возможность, которой разумно воспользоваться. А тем, кто убежден, что как ни проголосуй — все равно посчитают так, как надо, можно возразить: если бюллетень заполнен, исказить волю избирателя сложнее.
Впрочем, как распорядиться своим голосом, каждый решать будет сам.
